评论频道

加快制度整合衔接,推进排污许可制改革

2019年11月08日作者:梁忠来源:中国环境报

  排污许可证核发工作将于2020年完成,此后将面临着巨大的证后监管任务。应从人力、物力、财力等多方面加大对排污许可监管工作的投入,加强监管机构建设和监管人员培训,不断完善监管体系,提升监管能力。同时,创新监管方式,充分运用大数据、人工智能等新兴技术实施监管。

  ◆梁忠

  2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),全面而深刻地阐释了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求,并从坚持和完善党的领导制度体系等14个方面作出重要的战略部署。其中,在“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”部分,明确提出“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”。

  排污许可制度在我国的发展可追溯至上世纪八十年代,其最初只是实现污染物排放总量控制的一种手段。因此,很长的一段时间内,排污许可制度的功能一直未能得到正确的认识和充分的发挥。

  自党的十八大以来,随着生态文明建设的推进,作为生态文明体制改革的重要一环,排污许可制度受到了前所未有的重视。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》、“十三五”规划纲要等文件先后提出要完善排污许可制度。

  2016年,国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》),对排污许可制度改革的指导思想、基本原则、目标任务以及改革步骤作出了详细的部署。在党中央的政策引领下,《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律在修订过程中也先后对排污许可作出规定。

  在生态文明体制改革的总体布局中,排污许可制度被赋予了全新的使命。《实施方案》提出,要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度,作为企业守法、部门执法、社会监督的依据,为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础。

  根据《实施方案》的部署,到2020年,我国将完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作,全国排污许可证管理信息平台有效运转,各项环境管理制度精简合理、有机衔接,企事业单位环保主体责任得到落实,基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制,对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制,实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

  在党中央和国务院的正确领导下,排污许可制度改革取得了显著进展。原环境保护部及时制定了《排污许可管理办法(试行)》,对排污许可的申请、核发、监管、法律责任等作出详细规定,为排污许可的实施提供了基本的规范和指引。同时,制定了《固定污染源排污许可分类管理名录》和多项排污许可支撑技术规范,确保排污许可制度能够有效落实。据统计,目前已制定排污许可证申请与核发技术规范48项、自行监测指南14项、污染防治可行技术指南7项、污染源源强核算指南18项。

  根据生态环境部发布的信息,截至9月10日,全国已累计核发火电、造纸等重点行业排污许可证6.7万余张,登记企业排污信息4.3万余家,管控大气污染物排放口24.89万个、水污染物排放口5.14万个。为了给排污许可制度提供更强有力的法律保障,《排污许可管理条例》也在紧锣密鼓地制定当中。

  党的十九届四中全会将排污许可制度纳入《决定》当中,表明了党中央对于排污许可制度的高度重视。同时,也吹响了进一步深化排污许可制度改革的冲锋号。

  为按时完成《实施方案》所确定的改革目标,加快构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,排污许可制度改革至少还需在以下几个方面加大努力:

  加快制度的整合与衔接。排污许可制度应尽量将排污单位相关权利义务予以整合,并在排污许可证上予以明确,从而实现一证式管理,使排污许可真正成为企业守法、政府执法、社会监督的依据。

  同时,排污许可制度应与环境影响评价制度、环境标准制度、“三同时”制度、环境监测制度、环境税制度等其他环境管理制度进行有效衔接,形成体系完整、运行顺畅的环境管理制度体系。例如,通过排污许可制度,为环境税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。通过制度的整合与衔接,拓展排污许可的制度功能,使排污许可具备作为固定污染源监管制度体系核心的制度能力。

  加快制定《排污许可管理条例》,完善配套的技术规范。依法治国是我国的基本国策,也是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。排污许可制度的实施需要在法治的轨道上进行,排污许可实践的成功经验也需要通过立法予以固定,应进一步加快制定《排污许可管理条例》的步伐。由于排污许可涉及一系列的标准、名录和技术规范,相关主管部门应同步制定和完善相应的规章和技术性规范,为排污许可的实施提供技术支撑。

  加快证后监管体系和监管能力建设。制度的生命力在于执行,排污许可的监管直接决定着排污许可制度能否取得实效。根据部署,所有固定污染源的排污许可证核发工作将于2020年完成,此后将面临着巨大的证后监管任务。因此,应从人力、物力、财力等多方面加大对排污许可监管工作的投入,加强监管机构建设和监管人员培训,不断完善监管体系,提升监管能力。同时,创新监管方式,充分运用大数据、人工智能等新兴技术实施监管,大幅提高监管的效率。

  作者单位:北京大学法学院


编辑:姚超

相关新闻